Управление Ростехнадзора по Калужской области

О проблемах практического применения технических регламентов «О безопасности машин и оборудования» и «О безопасности лифтов»

ГОСТ возвращается?!

Этой осенью вступают в действие два законодательных акта – технический регламент «О безопасности машин и оборудования» (ТР ОБМиО) и технический регламент «О безопасности лифтов» (ТР ОБЛ). Первый шаг будет связан с перераспределением функций между государственными надзорными органами, второй – с необходимостью перестройки всего последующего механизма поддержания безопасного уровня работы машин. В данной статье будет предложено отойти от официальной позиции о стратегической пользе и будущих дивидендах принятых законов, а остановиться на механизме их применения, который, судя по всему, на сегодняшний день еще только формируется.

Обсуждаемые технические регламенты устанавливают минимально необходимые требования безопасности на протяжении всего жизненного цикла (проектирование, изготовление, хранение, эксплуатация, утилизация) оборудования или машины.

Соответствие требованиям безопасности согласно вышеназванным регламентам подтверждается сертификацией или декларированием. Актуальность для специализированных организаций по грузоподъемным и транспортирующим машинам (которые ранее занимались экспертизой промышленной безопасности на основании одноименных лицензий, выданных Ростехнадзором РФ) ТР ОБМиО приобретает, когда знакомишься с двумя документами.

Первый – это постановление Правительства РФ от 15 сентября 2009 года № 753 «Перечень машин и оборудования, подлежащих обязательной сертификации для подтверждения соответствия требованиям технического регламента о безопасности машин и оборудования». В этом перечне можно найти практически все строительные, дорожные, коммунальные машины, а также подъемно-транспортные машины и оборудование. Вот лишь некоторые из разделов: п.13. Краны мостовые электрические общего назначения; п.14. Краны козловые и полукозловые электрические; п.15. Конвейеры ленточные стационарные (включая катучие), скребковые, звеньевые и прочие; п.16. Тали электрические канатные; п.58. Автопогрузчики; п.73. Оборудование подъемно-транспортное строительное (краны на пневмоколесном ходу, краны на гусеничном ходу, краны башенные строительные, краны на тракторах, прицепные краны, краны-трубоукладчики, погрузчики строительные, подъемники мачтовые строительные, конвейеры строительные передвижные, лифты (кроме запасных частей).

Второй документ, развивающий тезисы ТР ОБМиО, – постановление Правительства РФ от 15 сентября 2009 года № 753 «Перечень машин и оборудования, подлежащих декларированию соответствия требованиям технического регламента о безопасности машин и оборудования». В этот перечень в основном вошел различный инструмент, оснастка, в некоторых случаях запасные части.

Повторим, что и сертификация, и декларирование являются процедурами, подтверждающими соответствие машин требованиям безопасности, отраженными в технических регламентах, сводах правил и национальных стандартах. Разница между ними заключается в том, что сертификацию осуществляет орган по сертификации, аккредитованный установленным порядком, а декларирование осуществляется самим производителем на основании собственных доказательств. Во втором случае доказательствами являются: конструкторская документация; заводские испытания машин и оборудования; протоколы испытаний, проведенные испытательной лабораторией.

Вот и вся информация, имеющаяся на данный момент, об общих принципах реализации технического регулирования в конкретно обсуждаемой области. Проблемы начинаются (или начнутся) дальше, когда должен быть запущен механизм оценки соответствия, аккредитованы органы по сертификации, налажено взаимодействие с государственными органами надзора и инспектирующими организациями.

Первая проблема – отсутствие определений и четких формулировок процедур. Например, нет четкого разделения между отечественным и экспортируемым оборудованием. Из ТР ОБМиО становится ясно, что все машины и оборудование, впервые выпускаемые в обращение на территории РФ, подлежат обязательному подтверждению соответствия, а экспортируемые и бывшие в эксплуатации, по п.38 того же регламента, сертификации не подлежат. Однако далее в п.62 говорится, что сертификат, подтверждающий соответствие машин и оборудования, произведенных и введенных в эксплуатацию до вступления в силу настоящего технического регламента, действует в течение указанного срока. В то же время, на практике, без наличия российского сертификата мало что завозится на территорию РФ. Например, подъемник или кран, доставленный из-за рубежа, будет иметь сертификат, но, по окончании срока действия, его продлевать не надо на основании п.38. Возникает вопрос, почему такая дискриминация?

Следующим примером может являться пункт 36 регламента, который обязывает проводить оценку риска оборудования после его ремонта, причем делается ссылка на его допустимое значение. Возникают вопросы: как проводить оценку риска, где отражены критерии?

Вторая проблема – это отсутствие требований по оценке соответствия в период эксплуатации. Речь должна идти о процедурах по техническому освидетельствованию или различных периодических испытаниях. Известно, что система надзора и контроля, имеющая целью поддержание безопасного и работоспособного состояния техники, зарекомендовала себя и применяется во всех отраслях машиностроения. Почему же этой важнейшей процедуре в ТР ОБМиО не посвящено ни одной строчки?

Внимательный читатель найдет в третьем разделе ТР ОБМиО ссылки на проведение инспекционного контроля (см.п. 54). Вот вроде бы тот алгоритм действий, который должен заменить изложенные выше процедуры освидетельствования. Однако отсутствие определения «инспекционный контроль сертифицированных машин», порядка их проведения или ссылок на другие нормативные документы не позволяет с уверенностью сказать, что это так. Критерии для определения периодичности и объема инспекционного контроля, степень потенциальной опасности при проведении внепланового контроля также не установлены.

Справедливости ради следует сказать, что вступающий в действие ТР ОБЛ, в отличие от первого, имеет четкие требования к уровню безопасности лифтов при частичном, периодическом и полном техническом освидетельствовании. Более того, для проведения этих видов работ ведется активная организационная работа по аккредитации органов по сертификации лифтов. Но и там есть проблемы, о чем пойдет речь ниже.

Третья проблема связана с полным отсутствием информации о порядке реализации ТР ОБМиО. Пунктом 58 упомянутого регламента закреплено, что государственный контроль (надзор) за соблюдением требований осуществляют Ростехнадзор, Ростехрегулирование и т. д. Однако источники в указанных органах не смогли пояснить механизм вступления в действие ТР ОБМиО, связанное с этим перераспределение полномочий между ведомствами, а также порядок перехода от экспертизы промышленной безопасности к процедуре оценки соответствия. Это самое важное обстоятельство, на котором стоит остановиться.

Ранее описываемая деятельность осуществлялась в рамках лицензий на экспертизу промышленной безопасности, выдаваемых Ростехнадзором. Теперь вся деятельность переходит в Ростехрегулирование и будет осуществляться аккредитованными органами по сертификации. Следовательно, теперь все бывшие специализированные организации постепенно начнут «трансформироваться» в органы по сертификации. Однако мгновенно «сменить рельсы» не удастся, так как процедура переоформления документов займет много сил и времени. Необходимо пройти строгий отбор, аттестовать специалистов, подготовить комплект документов в аккредитующей организации и т. д., на это уйдет от трех до шести месяцев. Вопрос, что будут делать специализированные организации, имеющие лицензию на экспертизу промышленной безопасности после сентября или начала октября 2010 года? Куда пойдут ее специалисты, если их деятельность будет парализована, чем будут зарабатывать эти шесть месяцев?

Если предположить, что государственные органы надзора не будут требовать исполнения этого регламента, то зачем его надо было принимать, ведь он вводит новую процедуру – инспекционный контроль? Получается не сокращение НТД для исполнения предприятиями, а их увеличение! И другая крайность. Если ТР ОБМиО начнет активно внедряться, то, в связи с отсутствием должного количества органов по сертификации, может наблюдаться формальный подход к реализации этой функции. Возможно, будут иметь место подлоги, когда единичные аккредитованные органы по сертификации начнут активно работать в регионах, поручая выполнить подготовительную процедуру местным специалистам и, имея разрешительные функции, потом проштамповывать и подписывать необходимые документы. Такое уже было в 90-х годах.

Четвертая проблема обоих технических регламентов связана с отсутствием должной информационной поддержки со стороны государства. Информационной поддержкой следует считать разъяснения уполномоченными госорганами положений технических регламентов, а также различные формы повышения квалификации как специалистов- экспертов, так и руководителей экспертных организаций. Всю имеющуюся на данный момент информацию об обсуждаемых процедурах руководители предприятий вынуждены «выуживать» в Интернете. Официальные же источники хранят полное молчание. Характерным примером может являться запущенный механизм аккредитации органов по сертификации лифтов. Напомним, что его вступление в действие назначено на октябрь 2010 года. Документы на аккредитацию испытательных лабораторий и органов по сертификации начали принимать только в июле.

Первая аттестация и подготовка специалистов (экспертов) состоялась в августе 2010 года. Специалисты, прошедшие там обучение, до сих пор не имеют подтверждающих их аттестацию документов. Вот и возникает вопрос: как же можно успеть аккредитоваться к октябрю?

Пятая проблема касается низкого образовательного уровня в области сертификации. Во времена действия лицензий на техническое диагностирование, выдаваемых Госгортехнадзором, сложилась уровневая система подготовки специалистов-экспертов в различных учреждениях. Право на обучение получали по неписаным законам разные предприятия, причем не всегда это были образовательные учреждения. Ситуация усугубилась при введении в действие Единой оценки системы соответствия на объектах, подконтрольных Ростехнадзору, которая впоследствии была отменена действующим главой указанного надзорного органа. Эта система ввела свой порядок аккредитации организаций, оказывающих образовательные услуги. Рискну предположить, что часть аккредитованных в ней фирм больше занимались зарабатыванием денег, формируя области аккредитации из отдельных видов оборудования, чем повышением образовательного уровня слушателей.

Это видно из сроков обучения. Например, государством установлено, что минимальная продолжительность обучения в рамках повышения квалификации должна составлять 72 часа (примерно две недели аудиторной нагрузки). Однако фактически мы видим, что это обучение в лучшем случае длится неделю, а в некоторых случаях 1–2 дня.

Исторический экскурс был сделан для того, чтобы показать, что эта традиционная система подготовки настолько вросла корнями, что никто и не пытается проследить взаимосвязь «сроки обучения – объем информации –качество специалиста». Сейчас вся образовательная деятельность по аттестации экспертов «перетекает» в орган, определенный Правительством РФ ответственным за общий порядок реализации технического регулирования – Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (www.gost.ru). На сайте не удалось найти информации, определяющей подход к этой важнейшей проблеме – обучению и аттестации персонала. Хочется верить, что описанные выше «вредные привычки» будут учтены и останутся в прошлом. Новая система подготовки должна реализовываться на качественно новом уровне, с привлечением ведущих специалистов по сертификации, научно-исследовательских институтов, вузов и действующих предприятий.

Шестая проблема – это введение в действие ФЗ № 171 от 23 июля 2010 года «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Проблема будет заключаться в том, что на основании всех нестыковок и в отсутствие механизма применения техрегламентов все предприятия (производители, эксплуатирующие, экспертные) становятся заложниками ситуации. То есть законопослушные организации не смогут вписаться в эти рамки и станут «без вины виноватыми». Это будет означать, что они могут быть подвержены штрафным санкциям, которые по новому ФЗ (с 1 января 2011 года) будут составлять: для физических лиц от 20 до 50 тыс. рублей, для юридических лиц от 300 до 700 тыс. рублей (см. ст. 1.ФЗ № 171). Даже страшно предположить, что будет с малым бизнесом после наложения таких штрафов. Кроме того, если раньше административное взыскание назначал судья, то теперь список штрафующих расширен до «судья, орган, должностное лицо…».

Углубляясь в дальнейший анализ вступающих в действие технических регламентов, приходишь к выводу о возможном возврате к обязательной системе ГОСТ, разработанной и накопленной десятилетиями еще в советские времена. Вне всякого сомнения, она была оправданна и давала свои положительные результаты. Самым главным недостатком той системы являлась частичная ликвидация творческого начала инженерной мысли, причем сначала студента, потом инженера, а затем и конструктора. Нечто подобное происходит и сейчас: вместо предоставления режима наибольшего благоприятствования для предприятий в вопросе создания (конструирования, производства) новой техники и оборудования описанные выше проблемы и недостатки лишь отпугивают и настораживают потенциальных инвесторов, что наносит огромный ущерб развитию профильной отрасли.

В начале 2000-х годов, когда была сформирована идеология технического регулирования и был принят первый закон, идея выглядела очень привлекательно. Однако последующая реализация во многом свела на нет эти первоначальные замыслы. Уже ясно: сам факт принятия отдельных технических регламентов не гарантирует их успешной реализации. Основные проблемы теперь будут лежать в области правоприменения и исполнения этих законов.