Управление Ростехнадзора по Калужской области

Закон № 116-ФЗ будет изменен?

О реформе технического регулирования и государственной политике в области промышленной безопасности

С момента первой публикации текста проекта Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении основ государственной политики РФ в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу» не утихают споры о достоинствах и недостатках данного документа. В то время как противники указывают на недочеты содержания и формулировок «Основ…», сторонники призывают президента как можно скорее утвердить данный документ и приступить к его реализации.

В частности, 11 февраля 2010 года в Москве в Малом зале Государственной Думы РФ состоялись парламентские слушания на тему «О совершенствовании законодательной базы обеспечения безопасности опасных производственных объектов». Принявшие участие в мероприятии депутаты Госдумы, члены Совета Федерации, представители заинтересованных министерств и ведомств, Российской академии наук отмечали, что уровень аварийности в большинстве отраслей промышленности остается недопустимо высоким. Пожары, взрывы, выбросы токсичных продуктов, другие инциденты и аварийные ситуации ведут к выбытию мощностей, потерям ресурсов и продукции, причинению вреда жизни и здоровью работников и граждан страны, оказывают неблагоприятное воздействие на окружающую среду и социально-экономическую ситуацию.

___________________________________________________________________________

Публикации по теме в 2010г.:

Обзор изменений в Федеральном законе №116 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» после 2008 г.

Аналитический обзор Федерального закона N 116-ФЗ

___________________________________________________________________________

 

Ежегодный совокупный материальный ущерб от техногенных аварий, затраты на ликвидацию аварий и их последствий составляют десятки миллиардов рублей. Основная доля этих расходов связана с авариями на ОПО.

Участники слушаний констатировали, что в числе основных причин производственной аварийности – непродуманные проектные и технические решения, недопустимый уровень износа основных производственных фондов, некачественное или несвоевременное выполнение работ по обслуживанию и ремонту, низкая технологическая и трудовая дисциплина, а государственное регулирование в сфере промышленной безопасности в РФ с 90-х годов базируется на принципах и требованиях, сформированных в предыдущие годы, и недостаточно соответствует изменившейся экономической модели, современным принципам законодательного регулирования.

В ходе слушаний заместитель министра природных ресурсов и экологии РФ Семен Леви представил собравшимся проект «Основ…» и сообщил, что в настоящее время завершается согласование документа с заинтересованными сторонами и уже разработан план мероприятий, необходимых для его реализации. По его словам, проекту оказывают поддержку члены РСПП. Кроме того, вниманию депутатов был предложен законопроект «О внесении изменений в № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и иные законодательные акты РФ».

Первый заместитель председателя Комитета по промышленности Государственной Думы РФ Валерий Драганов назвал заявленную тему парламентских слушаний «вопросом сохранения жизни и здоровья граждан». В действующей сегодня системе надзора он выделил три фундаментальных проблемы: недопустимый уровень техногенной аварийности, отсутствие стимулов для модернизации производства и избыточное административное давление. В качестве их решения депутат представил комплекс предложений по совершенствованию федерального законодательства.

«Прежде всего, они касаются внесения изменений в Федеральный закон № 116-ФЗ, – заявил В.Г. Драганов. – По сути, мы сегодня говорим о новой редакции этого закона, дифференцирующей государственный надзор по степени опасности производственных объектов, формирования экономических механизмов ответственности бизнеса, «правовой легитимизации» требований к безопасности производственных процессов. Действующая редакция закона катастрофически «обросла» «килограммами» ведомственных актов.

Параллельно с этой работой потребуется и корректировка отраслевого законодательства, регулирующего отдельные виды государственного надзора. Необходимо устранить «пробелы» в сфере технического регулирования, связанные с отсутствием как минимум 15 технических регламентов, устанавливающих требования безопасности и энергетической эффективности производственного оборудования.

По завершении парламентских слушаний участники подготовили ряд рекомендаций:

¦ утвердить «Основы государственной политики РФ в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу»;

¦ внести изменения в Федеральный закон № 116-ФЗ в части уточнения критериев определения, категорирования и идентификации ОПО, разграничения ответственности государства и субъектов экономической деятельности в сфере ПБ, совершенствования процедур производственного контроля, регламентации процедур продления сроков безопасной эксплуатации, а также определения особенностей государственного надзора;

¦ внести изменения в Градостроительный кодекс РФ и федеральные законы «Об использовании атомной энергии», «Об электроэнергетике», «О безопасности гидротехнических сооружений» и ряд других.

Кому Указ писан?

Проект Указа Президента РФ «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности (ПБ) на период до 2015 года и дальнейшую перспективу», подготовленный Минприроды, придает «айсбергу» № 116-ФЗ дополнительную плавучесть и силу, что может затормозить реформу технического регулирования, сделать ее неэффективной и малопривлекательной для промышленности.

Подробно анализируя текст пункта 13 проекта «Основ…», нетрудно заметить, что он в скрытой от непрофессионалов форме выводит действующий ФЗ № 116, с его исключительно широким перечнем объектов регулирования, из сферы действия сразу двух реформ: техрегулирования, а также аккредитации и оценки соответствия. Это позволит на долгие годы сохранить неизменным действующий порядок с его устаревшими понятиями и принципами регулирования безопасности объектов промышленности, дублированием новых регламентов. В конечном счете будут затруднены внесение необходимых изменений в ФЗ № 116 и разработка новых регламентов, что необходимо для улучшения состояния ПБ на современном этапе и в перспективе.

Вполне адекватное для развития страны в 90-е годы прошлого века государственное регулирование ПБ с применением одинаковых и упрощенных правил для разнородных по типам опасности промышленных объектов, включая горные выработки и магистральные трубопроводы, предложенное авторами ФЗ № 116, в развитых странах мира отсутствует – за исключением общих правил страхования. В международных и национальных организациях по стандартизации сформулированы и постоянно обновляются гармонизированные стандарты и своды правил для предотвращения создания неоправданных технических барьеров в торговле.

Похоже, да не то же

Сторонники ФЗ № 116 неоднократно публично заявляли, что данный закон – аналог Директивы Совета ЕС 96/82/EC от 9 декабря 1996 года «О контроле за представляющими собой серьезную опасность авариями на объектах, имеющих дело с опасными веществами» (Директива ЕС СЕВЕЗО). Но это, мягко говоря, неверно. В отличие от Директивы EC СЕВЕЗО, в которой перечень опасных веществ и соответственно промышленных объектов строго ограничен, авторы закона распространили его действие на совершенно различные по особенностям и свойствам объекты регулирования, в том числе и такие, которые исключены из сферы действия Директивы.

За рубежом для разных промышленных объектов применяется специализированное регулирование: «Директива по оборудованию, работающему под давлением», «Директива по машинному оборудованию» и тому подобные, со своими гармонизированными международными стандартами и оценкой соответствия. Международными организациями по стандартизации ISO, CEN, ASME, API и другими разработаны и регулярно обновляются консенсусные стандарты, включающие процедуры оценки соответствия, которые используются надзорными органами.

В России же грозный «айсберг» № 116-ФЗ вот уже многие годы успешно таранит все новые пускающиеся в плавание отечественные корабли – технические регламенты, оставляя в них зияющие пробоины огромной величины и предрекая их экипажам мученическую борьбу за выживание, а самим судам либо верную гибель, либо неуправляемый дрейф в неизвестном направлении, с риском потери плавучести в любую минуту. За примерами далеко ходить не надо: вот уже несколько лет в РФ тормозится принятие нового регламента по перекачке жидких и газообразных углеводородов через магистральные трубопроводы – сторонники ФЗ № 116 постоянно и успешно борются против применения в нем современных форм оценки соответствия. Регламент по машинному оборудованию, принятый в 2009 году в форме постановления правительства, с трудом пробился в свет с огромной пробоиной в части, относящейся к оценке соответствия. Достаточно сравнить текст регламента с его европейским аналогом – «Директивой по машинному оборудованию», чтобы сделать соответствующие выводы.

Используемый в ФЗ № 116 термин «промышленная безопасность» в зарубежных законодательных и нормативных актах, в том числе международных организаций по стандартизации и ВТО, не применяется. Он удобен для использования в обычном разговорном русском языке или жаргоне, но бесполезен для целей правового и технического регулирования безопасности промышленных объектов.

Работа над ошибками

Предложения с поправками в законодательство с применением терминов и понятий из ФЗ № 116 возникают с завидным постоянством, особенно после крупных аварий. Так, в 2009 году был предложен проект ФЗ № 243819-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» – в части государственного надзора за обеспечением ядерной и радиационной безопасности, а также в области ПБ, включая безопасность гидротехнических сооружений.

В данном проекте, в частности, были сделаны поправки к ФЗ № 170 «Об использовании атомной энергии» и ФЗ №116, дающие определение «предмета надзорных проверок». Однако анализ позволяет понять, что данное понятие сформулировано неконкретно (содержащаяся в тексте фраза «проверка... плановых проверок» есть нонсенс с точки зрения здравого смысла); противоречит международной практике; закрепляет безответственность надзорных органов к содержанию и результатам проверок и бесправие предприятий; усиливает возможность коррупции и затрудняет судебное производство, в том числе при рассмотрении регрессионных исков. Последний пример поправок в ФЗ № 116 – типичный и характерный для данного закона способ регулирования безопасности, если это вообще можно назвать регулированием. В его прототипе – Директиве ЕС СЕВЕЗО есть статья 18, посвященная проверкам (инспекциям). Можно сравнить ее текст с предложениями авторов проекта ФЗ № 243819-5 и сделать соответствующие выводы.

Кроме того, в данном проекте было предложено сделать присутствие государственного инспектора на предприятии постоянным. Но это – слабая мера, которая без устранения принципиальных недостатков ФЗ № 116 не сможет привести к кардинальному улучшению ситуации по обеспечению безопасности промышленных предприятий и улучшению надзора, а также к существенному снижению риска аварий. Существующие расхождения между данным законом и Директивой ЕС СЕВЕЗО также не способствуют взаимопониманию между Россией и ЕС в части защиты окружающей среды.

Поправки же, относящиеся к Федеральному закону № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21 июля 1997 года, лишний раз иллюстрируют попытки сторонников ФЗ № 116 подчинить один федеральный закон другому, со всеми недостатками последнего. При этом возникает иллюзия законодательного обеспечения безопасности и на других объектах регулирования, не имеющих никакого отношения к данному закону.

Болезнь использования термина «промышленная безопасность» в различных нормативно-правовых актах становится эпидемией, с которой очень трудно бороться. Постоянное цитирование и тиражирование в разных законах и нормативных актах ссылок на ФЗ № 116 создают обманчивое ощущение его значимости и ценности. Это очень верный в маркетинговом отношении способ пропаганды данного закона и придания ему авторитета и устойчивости в глазах общества и органов власти. Недостатки же маскируются наукообразной фразеологией. Тем не менее от постоянных ссылок на ФЗ № 116 без кардинальной переработки этого закона безопасность и надзор на объектах не улучшаются, а реформа технического регулирования и новые регламенты Российской Федерации тормозятся и обесцениваются.

Что делать?

В Библии, Новом завете сказано: «не вливают… вина молодого в мехи ветхие; а иначе прорываются мехи, и вино вытекает, и мехи пропадают, но вино молодое вливают в новые мехи, и сберегается то и другое».

Так же действующие и вновь вводимые федеральные законы РФ должны соответствовать современным требованиям технического регулирования. Концептуально устаревающий с каждым годом, но действующий ФЗ № 116 необходимо кардинально модернизировать и привести в соответствие с международно признанной практикой регулирования – например, Директивой ЕС СЕВЕЗО . При этом из сферы действия закона будут исключены горные работы, добыча полезных ископаемых, перекачка (транспортировка) опасных веществ через магистральные трубопроводы и ряд других, для которых целесообразно разработать новые современные регламенты с актуализацией действующей нормативно-правовой базы на основе передового зарубежного и отечественного опыта. И если регламент по перекачке углеводородов через магистральные трубопроводы сегодня уже находится в работе, то следующим может стать регламент по добыче углеводородного сырья на континентальном шельфе.

Очевидно, что изменение ФЗ № 116 требует планирования, постепенности и продуманности, тщательной координации с планом и действиями по разработке новых технических регламентов, совершенствованию аккредитации и внедрению дополнительных форм оценки соответствия. Необходимо, наконец, отложить в сторону коммерческие интересы и амбиции заинтересованных сторон и прийти к взаимопониманию на уровне национальных интересов. В 21 веке необходимо иметь современное техническое законодательство, отражающее величие страны и ее истории. План необходимых для этого скоординированных действий может стать основой для новой государственной политики в области обеспечения технической безопасности промышленных объектов на длительную перспективу. Он может стать основой совсем другого проекта указа президента, в котором будут учтены поправки в ФЗ «О техническом регулировании», новые технические регламенты и та направленность реформы технического регулирования, которая задана этими документами.

Михаил ПЕТРОВСКИЙ, член Комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия, консультант-советник TIEC Inc., к.ф.-м.н. (Техас, США)

как варить рис для суши

макияж

фк лилль франция