Управление Ростехнадзора по Калужской области

Особенности осуществления процедур при выдаче разрешений на применение технических устройств

А.Б. Голобля,

помощник руководителя Средне-Поволжского управления Ростехнадзора

А.Н. Волобуев,

гл. специалист-эксперт Средне-Поволжского управления Ростехнадзора

В.В. Аблаутов,

Исполнительный директор (Некоммерческое партнерство ЭПБ «Средне-Поволжское»)

 

Участие в приемочных, квалификационных, периодических и других испытаниях технических устройств (ТУ), применяемых на опасных производственных объектах (ОПО), выполнение иных процедур при выдаче разрешений на их применение — важная часть надзорной деятельности инспекторов Ростехнадзора, контролирующих заводы-изготовители ТУ. Вступившим в силу весной 2008 г. административным регламентом установлены процедуры: выдачи (первичная, повторная) разрешений на применение ТУ и дубликатов при их утере; внесения изменений в действующие разрешения при изменениях реквизитов предприятия и пр. В отличие от предыдущих документов (РД 03-485—02 (утратил силу), РД-03-10—2004 и др.) в регламенте имеется описание участия представителей Ростехнадзора в приемочных испытаниях, т.е. в процедуре, предшествующей выдаче разрешения.

 

Административный регламент во многом унифицировал и упорядочил требования к составу документации, представляемой заявителем для получения разрешения на применение ТУ, а также установил требование предоставления заключения экспертизы промышленной безопасности (ЭПБ). Все эти моменты сыграли положительную роль в обеспечении единообразия процедур, осуществляемых при выдаче разрешений на применение ТУ в разных видах надзора.

Однако, если последовательно анализировать все процедуры, которые, согласно требованиям нормативно-технической документации по промышленной безопасности, предшествуют подаче в орган Ростехнадзора заявления о выдаче разрешения на применение, то часть из них в регламенте необоснованно отсутствует. Учитывая, что в настоящее время все моменты взаимодействия государственных надзорных органов и хозяйствующих субъектов должны быть регламентированы, необходимо было отразить в регламенте, кроме проведения приемочных испытаний, еще две процедуры — выдачу разрешения на изготовление опытного образца (в некоторых видах надзора предусмотрено нормативно-технической документацией) и согласование программы и методики приемочных испытаний. Естественно, что указанные решения могут приниматься только после ознакомления представителей Ростехнадзора с комплектом конструкторской документации на ТУ в составе, предусмотренном ГОСТ 2.102—68. Соответственно данный комплект должен быть представлен заявителем на стадии первоначальных процедур. В случае же получения разрешения в связи с окончанием действия ранее выданного процедуру подачи заявления должны предварять процедуры согласования программы периодических испытаний и их проведения с участием инспектора Ростехнадзора. Таким образом, необходимо распространить положения п. 48 Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах, описывающего процедуру принятия решения о проведении приемочных испытаний, на квалификационные и периодические испытания. Если в регламент ввести дополнительно процедуры принятия решений о выдаче разрешений на изготовление опытного образца (как правило, для предприятий, впервые приступающих к заявленной деятельности по выпуску ТУ), то в нем будут отражены все этапы участия представителей Ростехнадзора в постановке подконтрольной про дукции на производство и контроле в период ее серийного выпуска, на основании которых выдаются разрешения на применение.

При выдаче разрешения на изготовление опытного образца ТУ на ОПО предприятию, впервые приступающему к подобной деятельности, согласно некоторой нормативно-технической документации (в котлонадзоре, надзоре за подъемными сооружениями, в химической и нефтехимической отраслях промышленности) проводится контрольная проверка этого предприятия инспектором Ростехнадзора. С юридической точки зрения подобную проверку нельзя характеризовать как контрольное мероприятие Ростехнадзора по отношению к поднадзорному предприятию, порядок проведения которого регулируется Федеральным законом № 294-ФЗ. Подобное контрольное мероприятие (в данном случае проверка) может иметь место в отношении предприятия, уже осуществляющего данную деятельность в области промышленной безопасности. Именно такое понимание следует из анализа содержания статьи 2 федерального закона №294-ФЗ. Обязательства по «исполнению обязательных требований» при осуществлении своей деятельности, о которых говорится в указанной статье, могут наступить только после приобретения субъектом закона права осуществления этой деятельности. Соответственно только после этого (приобретения права деятельности) можно говорить об «оценке соответствия осуществляемой деятельности обязательным требованиям», проводимой государственным надзорным органом (т.е. о «проверке» в терминологии п. 6 статьи 2 федерального закона).

Заявитель же, который еще не получил разрешения на применение (выпуск) ТУ, не является таковым (обладателем права осуществления этой деятельности, отношения которого с государственными органами регулируются законом). На стадии получения разрешения он — только соискатель этого права. Предусмотренная частью 1 статьи 9, частью 3 статьи 11 и п. 1 части 3 статьи 12 федерального закона проверка соискателя проводится лишь в отношении «отдельных видов предпринимательской деятельности», перечисленных в части 2 статьи 8 данного федерального закона. Выпуск ТУ, применяемых на ОПО, к этим «отдельным видам» не относится. Поэтому к порядку проведения данной проверки неприменимы требования положений закона и выпущенных в развитие его нормативных актов (согласования проверки с прокуратурой и т.п.). Заявление соискателя о намерении осуществлять деятельность в области промышленной безопасности (в том числе выпуск ТУ), согласно пп. 44.1 и 45.3 административного регламента, является юридическим основанием для проведения проверки.

В пп. 28, 29 административного регламента установлен пакет документов, представляемый заявителем в случае получения первичного разрешения на применение ТУ и повторного разрешения в связи с окончанием срока действия предыдущего.

Регламент не предусматривает случай выдачи первичного разрешения на основании квалификационных испытаний, когда предприятие предполагает выпускать продукцию по конструкторской документации другого предприятия, ранее уже освоившего выпуск данной продукции. В таких случаях, согласно нормативно-техническим документам Ростехнадзора, предполагается наличие справки передающего документацию предприятия о том, что в документацию внесены все изменения на момент передачи, т.е. подтверждение ее актуализации. В настоящее время эта справка также подтверждает законность получения конструкторской документации как объекта интеллектуальной собственности предприятием-заявителем. Поэтому п. 28 должен быть дополнен требованием о предоставлении акта приемочных или квалификационных испытаний и вышеупомянутой справки, а п. 29 — справки о полученных в период действия предыдущего разрешения рекламациях и принятых по ним мерам (или об их отсутствии). Наличие подобной справки предусмотрено в нормативно-технической документации по всем видам надзора.

Помимо этого совершенно необходимо включение в предусмотренные пп. 28 и 29 пакеты документов свидетельства об аттестации сварочной технологии с областью аттестации, соответствующей заявленной деятельности по применению (выпуску) ТУ. В нормативно-технической документации Ростехнадзора под термином «изготовление (выпуск)», как правило, понимается изготовление с использованием сварки.

Отдельно следует остановиться на процедуре выдачи разрешения на изготовление опытного образца. Она предусмотрена рядом действующих нормативно-технических документов Ростехнадзора. Разрешение на изготовление опытного образца выдается, как правило, для предприятий, впервые приступающих к заявленной деятельности. Однако, анализируя современную правоприменительную практику, направленную на минимизацию разрешительных функций государственных органов можно с уверенностью предположить, что выдача подобного разрешения вызовет вопросы у соответствующих надзорных органов, так как в числе разрешений, выдаваемых Ростехнадзором, такого нет. Поэтому разрешение на изготовление опытного образца как отдельный документ Ростехнадзору оформлять нецелесообразно — факт согласования программы испытаний после проверки, о которой говорилось выше, может быть подтверждением готовности предприятия к выпуску опытного образца ТУ. Программа приемочных (квалификационных) испытаний согласовывается для предприятий, впервые приступающих к заявленной деятельности, только после контрольной проверки, подтверждающей их организационно-техническую готовность. При отсутствии подобной готовности предприятию - заявителю по результатам проверки направляется акт проверки с мотивировкой отказа в согласовании программы. Причина отказа — невозможность предприятием обеспечить выпуск опытного образца с заявленными в программе характеристиками (отсутствие оборудования, испытательных площадок и стендов, аттестованной технологии сварки, квалифицированного персонала и др., т.е. всего того, что и составляет организационно-техническую готовность к осуществлению заявленной деятельности). При этом данная проверка, как указывалось ранее, не может считаться контрольным мероприятием в формулировке федерального закона.

В образце оформления разрешения (приложение № 8 к регламенту), после номера РРС, необходимо отразить два возможных варианта подобного разрешения на применение ТУ: разрешение на применение (выпуск), т.е. серийное, мелкосерийное, единичное изготовление, и разрешение на применение единичного образца (при получении разрешения владельцем или поставщиком ТУ). Особенности выдачи разрешения на применение единичного образца вообще недостаточно прописаны в регламенте — очевидно, что в этом случае заявитель не сможет предоставить полный пакет документов, предусмотренный п. 28.

Также в регламенте необходимо указать, что при процедуре оформления разрешения на применение, в связи с окончанием срока действия ранее выданного, можно представлять заключение ЭПБ или сертификат соответствия, которые представлялись ранее, только в том случае, если в период действия предыдущего разрешения нормативно-технические документы Ростехнадзора на данное ТУ не менялись. Например, заводы-изготовители лифтов при оформлении нового разрешения не смогут представить сертификаты соответствия (независимо от срока действия) или заключения ЭПБ, выданные до вступления в силу Технического регламента о безопасности лифтов.

Положение регламента о представлении заключения ЭПБ ТУ или сертификата соответствия требованиям промышленной безопасности также необходимо несколько дополнить и откорректировать. Надо указать, что представляется заключение ЭПБ конструкции ТУ, так как иногда заявителями представляется не предусмотренное нормативно-технической документацией экспертное заключение по результатам экспертизы (технического диагностирования) свежеизготовленного опытного образца или готовности предприятия к осуществлению заявленной деятельности (выпуску ТУ). Заключение ЭПБ, указанное в регламенте, должно быть с заключением экспертизы конструкции и документации на изготовление, т.е. экспертизой проектной документации при получении разрешения на применение (серийное, мелкосерийное или единичное изготовление) производителем оборудования или экспертизой ТУ (например, при получении разрешения на применение единичного образца импортного оборудования, завезенного в Российскую Федерацию его владельцем).

Кроме того, иногда заявителей вводит в заблуждение термин «сертификат соответствия требованиям промышленной безопасности», упоминающийся также в правилах. Некоторые предполагают, что это особый вид сертификата, отличающийся от выдаваемого сертификационными центрами Системы сертификации ГОСТ Р. В связи с этим целесообразно обозначить в регламенте данный документ как «сертификат, подтверждающий соответствие технического устройства требованиям промышленной безопасности».

Основная цель участия представителя Ростехнадзора в приемочных испытаниях опытного образца — во-первых, проверка соответствия выпускаемого ТУ требованиям нормативно-технической документации в области промышленной безопасности в части его конструкции; во-вторых, проверка способности предприятия-заявителя обеспечить выпуск изделия в соответствии с требованиями, заложенными в проекте (включая обеспечение его качества). При квалификационных испытаниях опытного образца ставится только вторая из указанных задач. Цель периодических испытаний, проводимых на одном из серийных образцов ТУ (выпуск которого совпал со временем проведения периодических испытаний), — подтверждение сохранения заводом-изготовителем первоначальных характеристик изделия в период, прошедший с начала его серийного выпуска, в том числе соответствия требованиям нормативно-технической документации по промышленной безопасности. Типовые испытания проводятся при внесении изменений в конструкцию выпускаемого ТУ (как правило, в целях улучшения технологии изготовления без изменения паспортных параметров).

Порядок разработки и постановки продукции производственно-технического назначения на производство, включая ТУ, применяемые на ОПО, регламентируется стандартами Единой системы разработки и постановки продукции на производство, Единой системы конструкторской документации (ЕСКД), а также правилами и др. Стандарты ЕСКД устанавливают комплектность и содержание проектно-конструкторской документации на ТУ, а

Единой системы разработки и постановки продукции на производство — порядок процедур данной работы, включая виды испытаний, а также содержание программ испытаний, порядок их проведения, виды и содержание отчетных документов по испытаниям и т.д. На основе требований данных документов разработана соответствующая нормативно-техническая документация в различных видах надзора, устанавливающая порядок постановки продукции на производство и ее контроля на стадии производства. Следует отметить, что степень проработки этого направления надзорной деятельности в нормативно-технической документации разных видов надзора различна. Наиболее полно в руководящих документах Ростехнадзора освещен вопрос выдачи разрешений на применение (изготовление) грузоподъемных механизмов, а также химического и нефтехимического оборудования. В ПБ 10-382—00 прописаны все этапы постановки кранов на производство, начиная с выдачи разрешения на изготовление опытного образца и заканчивая выдачей разрешения на применение грузоподъемных кранов. Оговорены случаи проведения предварительных, приемочных, квалификационных, типовых, сертификационных испытаний, установлен порядок согласования программ испытаний и участия в них представителей Ростехнадзора. Требования правил в этом вопросе дополняются и конкретизируются другими документами. Так, РД 10-525—03 целиком посвящен вопросам проведения испытаний грузоподъемных механизмов с участием представителей Ростехнадзора при постановке их на производство, контроля в процессе производства, сертификации, внесения изменений в конструкцию. Он устанавливает требования к составу технической документации, которая должна быть представлена разработчиком, порядку согласования программ и пр. В других видах надзора подобного документа нет. В РД 10-525—03 органично объединены, применительно к грузоподъемным механизмам, требования стандартов ЕСКД и Системы разработки и постановки продукции на производство, правил и других документов, которые устанавливают порядок проведения испытаний изделий производственно-технического назначения, включая ТУ, используемые на ОПО, как на стадии постановки их на производство, так и в процессе производства. Учитывая, что порядок постановки изделий на производство, требования к конструкторской документации, виды испытаний на стадии постановки на производство и контроля при серийном производстве ТУ устанавливаются требованиями нормативно-технической документации, общими для всех видов надзора, необходима разработка соответствующего общего для всех видов надзора руководящего документа по проведению испытаний, подобного. Такой документ обеспечит единый методологический подход и терминологическое единство в данной области деятельности Ростехнадзора. В качестве основы для создания данного документа можно принять РД 10-525—03, структура и принципы построения которого наиболее полно соответствуют решению данной задачи. Таким же образом можно было бы создать общий для всех видов надзора методологический нормативный документ по проведению испытаний, в которых предусмотрено участие представителя Ростехнадзора. Подобные испытания проводятся при постановке ТУ на производство (предварительные, приемочные, квалификационные), в период серийного производства (периодические), при сертификации (сертификационные), внесении изменений в конструкцию на стадии серийного производства (типовые).

В правилах Ростехнадзора, устанавливающих требования к устройству и безопасной эксплуатации ТУ, вопросы постановки изделий (ТУ на ОПО) на производство, включая проведение испытаний на стадии изготовления, почти отсутствуют, кроме ПБ 10-382—00 . Нет этих моментов и в приходящих на смену правилам технических регламентах. Вопросы постановки ТУ на производство, включая проведение испытаний, не заложены даже в идеологию создания данных нормативных документов. Наглядное подтверждение этому — вступающий в силу в 2010 г. Технический регламент о безопасности лифтов.

Во всех видах надзора имеются соответствующие руководящие документы по надзору за изготовлением, ремонтом и монтажом ТУ, в которых реализуются требования правил и ГОСТов. При этом качество данных документов можно оценивать по-разному. Например, в них имеется явно не соответствующее действующему в настоящее время законодательству требование о проверке инспекторами заводов-изготовителей не реже двух, а то и трех раз в год. Почти все эти документы описывают только процедуры первичной постановки ТУ на производство, в том числе проведение приемочных испытаний. Случаи, в которых необходимо проведение квалификационных, периодических, типовых испытаний, а также их порядок не освещены, в лучшем случае только упоминаются. Существует явное несоответствие терминологии руководящих документов в горной промышленности (РД 03-67—94 и РД 03-41-93) правилам и ГОСТам. Согласно этим руководящим документам выдача разрешений проводится на основании результатов эксплуатационных, а не приемочных испытаний. На основании подобных же испытаний, согласно РД 12-88—95 (отмененному с 30 июня 2009 г., без введения нового подобного руководящего документа), предусматривалась выдача разрешений в газовом надзоре. Между тем, согласно ГОСТ 16504—81, это совершенно разные виды испытаний . Эксплуатационные испытания, как правило, проводятся в процессе опытной подконтрольной эксплуатации изделия, которая может начаться только после приемочных испытаний, согласно рекомендациям по их результатам. Если же специфика постановки ТУ на производство требует проведения именно эксплуатационных испытаний, то этот вид испытаний должен быть указан в регламенте наряду с приемочными, квалификационными и периодическими.

Авторы не ставят своей целью проведение полного сравнительного анализа всех этих документов и приводят только выборочные примеры, однако с уверенностью можно сказать, что при осуществлении процедур, связанных с выдачей разрешений, подобные моменты создают затруднения. С учетом того, что и в соответствующих правилах эти вопросы не освещаются, специалисты Ростехнадзора вынуждены часто напрямую руководствоваться требованиями ГОСТов ЕСКД, ГОСТ 15.201—2000, ГОСТ 15.309—98 и др. Однако, как известно, любая универсальность имеет оборотную сторону — неконкретность. Поэтому при постановке ТУ на производство участвующему в этом процессе инспектору Ростехнадзора затруднительно опираться только на требования перечисленных выше документов, которые из-за своей универсальности не учитывают не только специфику производства конкретных ТУ, применяемых на ОПО, но и в целом специфику постановки на производство и выпуска подконтрольной Ростехнадзору продукции.

В связи с этим, как указывалось ранее, необходима разработка единого руководящего документа по проведению испытаний, который, не вдаваясь в технические вопросы, ввел бы общий понятийный аппарат, определил виды испытаний, порядок согласования программ и случаи необходимости их проведения при постановке на производство ТУ и при их производстве . В подобном документе можно было бы установить случаи и порядок проведения эксплуатационных испытаний, о которых говорилось выше. Он хорошо бы дополнял и конкретизировал требования административного регламента.

Правила, появившиеся вскоре после принятия Федерального закона № 116-ФЗ, несмотря на свое емкое название слишком лаконичны: всего 12 статей, из которых две уже отменены. Подобный документ мог бы более развернуто конкретизировать общие для всех видов надзора аспекты применения (выпуска) ТУ на ОПО, включая вопросы их постановки на производство, установить общий перечень видов испытаний таких ТУ в соответствии с требованиями нормативно-технической документации. Правила в части требований к ТУ только дублируют правила. В общем, документы Ростехнадзора, регламентирующие постановку ТУ на производство, включая проведение их испытаний с участием представителей Ростехнадзора, необходимо дополнить, кроме того их требования недостаточно унифицированы по отраслям надзора. Административный регламент , при всех его положительных моментах, также не сумел полностью решить данную задачу (следует иметь в виду, что это был один из первых административных регламентов Ростехнадзора). Ряд процедур, в которых предусмотрено участие представителя Ростехнадзора и о которых говорилось выше (выдача разрешения по результатам квалификационных испытаний, процедуры согласования программ испытаний, проведения периодических испытаний и др.), в нем не прописан.

Подобная ситуация вполне объяснима. Требования, заложенные в общие для всех видов надзора научно-технические документы, например и др., переносились в соответствующие руководящие документы специалистами Госгортехнадзора и существовавших тогда головных проектных институтов разных отраслей промышленности. Вследствие этого в руководящих документах по постановке ТУ на производство в разных отраслях (видах надзора) имеются некоторые методические особенности и понятийные различия. Это не имело существенного значения до выхода соответствующих регламентов, которые требуют абсолютной унификации алгоритмов выполнения Ростехнадзором государственных функций. При этом унификация главным образом касается видов, комплектности и содержания представляемых заявителем документов и критериев оценки их соответствия. Имеющиеся различия (по отраслям промышленности) при реализации требований административных регламентов создают определенные затруднения.

Исходя из опыта работы с регламентом становится очевидна необходимость некоторого перераспределения между центральным аппаратом Ростехнадзора и территориальными органами номенклатуры ТУ, на которые выдается разрешение. На часть ТУ (например, в котлонадзоре) выдачу разрешений целесообразно проводить в территориальных органах, как и ранее, до вступления в силу регламента. В некоторых случаях после окончания срока действия первичных разрешений, выданных центральным аппаратом Ростехнадзора, выдавать повторные разрешения на те же ТУ можно было бы в территориальных органах. Для предприятий, уже освоивших выпуск ТУ, при отсутствии рекламаций и выявленных Ростехнадзором серьезных нарушений, выдача повторного разрешения после окончания срока действия предыдущего — в значительной степени формальная процедура. Подобная практика оптимизировала бы разделение данной государственной функции между центральным аппаратом и территориальными органами Ростехнадзора.

Дополненный административный регламент вместе с введенным в действие общим руководящим документом по проведению испытаний позволит создать общую для всех видов надзора основу полноценной нормативной базы Ростехнадзора, регламентирующей выдачу разрешений на применение (выпуск) ТУ и контроль их производства. При этом, по возможности, желательно синхронизировать периодичность испытаний (периодических) и сроки действия разрешений на применение, а то, например: периодические испытания в подъемных сооружениях проводятся раз в три года, а разрешение на основе их результатов выдается раз в пять лет. Руководящие документы по отраслям в этой области надзорной деятельности будут касаться только технических аспектов применения (выпуска) и испытаний конкретных ТУ, периодичности их проведения и т.д.

Как известно, любая неопределенность, неполнота положений нормативных документов, регулирующих отношения между хозяйствующими субъектами и государственными надзорными органами, создает предпосылки для коррупционных проявлений. Учитывая данное обстоятельство, в ходе проводящейся в настоящее время работы по совершенствованию нормативно-технической документации Ростехнадзора и других государственных структур можно было бы внести в нормативные документы соответствующие изменения и дополнения, которые решали бы вопросы, затронутые в статье.