Управление Ростехнадзора по Калужской области

Экспертиза конфликта. Государство не заинтересовано в цивилизованном воплощении инфраструктурных проектов.


ПОЛНЫЙ НАЗАД!

Второй десяток лет Россия занимается реализацией (прежде всего в ресурсном и энергетическом секторах экономики) крупных инфраструктурных проектов. Естественно, все они связаны с серьезнейшими природоохранными и социальными проблемами. Обсуждением этих вопросов журнал «Мировая энергетика» занимался из номера в номер без малого четыре года. Сегодня хотелось бы обобщить опыт, чтобы понять, чего достигла страна в воплощении больших проектов, от чего отказалась и что из этого следует. В столь серьезном деле нам помогут известные в своей сфере люди, не раз выступавшие в качестве экспертов.

КРЮЧКИ ЛУЧШЕ УБИРАТЬ СРАЗУ

Такими проектами, как «Голубой поток», Балтийская трубопроводная система, Каспийский трубопроводный консорциум, нефтедобывающие платформы на Каспии и Балтике, Россия вправе гордиться. Но предметом гордости они стали не вдруг. Значительный вклад в это внесли Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) и общественные организации, уровень квалификации которых в России очень высок.

— Принципы строительства экологически максимально безопасных объектов очень логичны: прежде всего надо выбрать самую передовую технологию, затем воплотить ее в металл, который обязан придать конструктивную надежность оборудованию. Проектные решения должны обеспечивать строительную устойчивость. Если все условия выполнены, можно говорить об экологической допустимости. Только после этого принимается решение об экономической целесообразности. Именно такой подход ГЭЭ применяла к представленным на рассмотрение проектам. Хороший эксперт всегда в состоянии подсказать инициатору хозяйственной деятельности, как лучше решить сложную проблему. Вот почему я настаиваю на том, что экспертиза не тормозит развитие экономики, а помогает ему. Если первоначально на бумаге проработаны все возможные варианты, учтены и обойдены технические, природные, социальные и иные препятствия, можно не сомневаться, что проект будет успешно реализован, — сформулировал свое видение вопроса Геннадий Чегасов, долго работавший в Госстрое, а затем в течение десяти лет возглавлявший управление ГЭЭ Госкомэкологии РФ.

Отечественный опыт воплощения больших энергетических проектов тезисы г-на Чегасова подтверждает. Например, по Каспийскому трубопроводному консорциуму экспертиза высказала около 150 замечаний, заказчик их устранил, в результате получился образцовый объект. Другой пример — Балтийская трубопроводная система, против строительства которой шла большая волна и в Питере, и у соседей по Балтике. Заказчик предложил протянуть трубу по дну Невы, из которой пьет почти весь огромный город и половина области. Естественно, у ГЭЭ и общественности возникли вопросы, но Транснефть стала пенять, что эксперты мешают работать, тормозят важный государственный проект. Правда, экспертиза сильно помогла корпорации прийти к согласию с противниками БТС, подсказав наиболее безопасное решение (не траншея по дну реки, а микротоннель под дном и труба в трубе).

Нечто похожее случилось и при строительстве порта в Усть-Луге, где инициатор деятельности счел за благо выполнить рекомендации ГЭЭ.

Много проблем было на Сахалине, где компании взялись сливать буровые растворы в море. Естественно, общественность и экспертиза «бурильщиков» поправили. В 1999 г . общественность успешно обжаловала в Верховном суде распоряжение правительства, разрешавшее сброс буровых отходов в море. А экспертиза, придерживаясь буквы закона, добилась того, что схема нулевого сброса применяется и в Охотском море, и на Каспии, и на Балтике.

Трудно шла нефтедобывающая платформа ЛУКОЙЛа на Каспии, зато следующая за ней, Д-6 на Балтике, уже легче. Компания использовала свой же опыт, а в результате все попытки зарубежных противников опротестовать Д-6 ни к чему не привели, потому что зацепиться оказалось не за что.

Есть замечательный пример строительства глиноземного комбината в Коми. Там компания «Коми Алюминий» успешно продемонстрировала, насколько важно участие граждан в принятии решений. Инвестор последовательно использовал национальную процедуру оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), от чего все стороны только выиграли. В итоге имеем редкий случай удачного проекта с очевидными экономическими и социальными дивидендами.

К сожалению, примеров с обратным знаком еще больше. Чего стоит хотя бы история с нефтяной трубой вокруг Байкала! Классический пример, как не надо делать. На этом объекте потеряли несколько лет, так как Транснефть использовала процедуру ОВОС лишь для отвода глаз. В результате — большие потери при изменении проекта, удар по репутации, трудности на Лондонской бирже.

КТО ПОБЕДИЛ? КТО ПОБЕЖДЕН?

Все перечисленное подтверждает вполне очевидное — лучше убрать все крючки сегодня, чем повиснуть на них завтра. Тем более механизм преодоления препятствий за те полтора десятка лет, что Россия ведет большие проекты, мало-помалу удалось отладить. Вместе с большими проектами росла экспертиза, набирались опыта общественные организации, бизнес привыкал играть по правилам. И вот тут-то государство скомандовало: «Полный назад!»

В 2002 г . вышел закон о техническом регулировании, который формально отменил все нормативы и сказал, что впредь будут регламенты, утверждаемые Госдумой и правительством, они-то и приобретут силу закона. Затем — административная реформа, в результате которой промышленная и технологическая безопасность оказалась бесхозной. И, наконец, новый Градостроительный кодекс, который, по сути, упразднил с 1 января 2007 г . не только институт государственной экологической экспертизы, но и весь

механизм регулирования общественных отношений в экологической сфере.

Кому же облегчили таким образом жизнь? Проектировщикам? Очень сомнительно, что они от этого выиграют. Качество документации, по мнению квалифицированного инженера Геннадия Чегасова, чаще всего низкое, потому что «бедлам и спешка». Прочие наши эксперты, в целом с мэтром согласившись, добавили красок. Доктор географических наук Евгений Шварц (Всемирный фонд охраны природы, российское представительство) оценить инженерную сторону проектов не взялся, зато социально-экологическую охарактеризовал нелестно.

Михаил Крейндлин из Гринписа коллегу поддержал: «Эта сторона дела оставляет желать много лучшего. В качестве примера хочу привести ситуацию с ВСТО и наземной частью « Сахалина-2». Ситуация с обоими проектами схожа. В обоих случаях на стадии подготовки проекта делалось все, чтобы протащить их по самому плохому варианту, несмотря на возражения ученых и протесты общественности. В обоих случаях уже после утверждения проекта власти вынуждены были пойти на значительные изменения, хотя произошло это по разным причинам. Оба проекта, хотя и разрабатывались в разное время, имели много недостатков, из-за которых уже во время их воплощения пришлось вносить значительные поправки. Например, трасса нефтепровода ВСТО уже после утверждения обоснования инвестиций и утверждения Правительством РФ 31 декабря 2004 г ., несмотря на рекомендации экспертов исключить любое воздействие на объект природного наследия, была придвинута к Байкалу до 800 м от берега, пересекла границы участка Всемирного природного наследия ЮНЕСКО (по варианту обоснования инвестиций трубе полагалось находиться в 200 км от берега, вне границ участка).

Компания Sakhalin Energy после утверждения ТЭО проекта провела серьезную перетрассировку трубопроводов на Сахалине. В обоих случаях это обосновывалось крайней сложностью или и вовсе невозможностью строительства по первоначальным проектам».

Светлана Голубева, руководившая федеральной ГЭЭ в 2000—2001 гг., считает, что « качество проектов обречено на ухудшение, так как школа проектироваия утрачена, а в отсутствие лицензионного контроля проектированием теперь может заниматься кто угодно. В целом закономерности с документацией такие: упрощение, переход на одностадийное проектирование, отсутствие необходимости поиска альтернативных вариантов».

Все эксперты солидарны в том, что самым тяжелым образом на качестве проектов сказалась административная реформа, в рамках которой начался переход на новую систему — регламенты. Количество ясных нормативных требований все время сокращается. Вместо них возникают некие рекомендации и прожекты по разработке грандиозных регламентов, объединяющих все и вся и при этом якобы решающих все без исключения задачи.

Судя по всему, на этой непаханой ниве нас ждет много сюрпризов.

ТРУБА ТРЕВОГИ НАШЕЙ

Наши эксперты с уверенностью говорят о том, что при нынешней системе проблем с проектированием будет меньше, поскольку оно стало проще. Однако на стадии реализации бумажная простота постепенно превратится в проблемные участки, которые на этапе функционирования спокойной жизни не обещают.

В обозримом будущем нам предстоит увидеть, как проявит себя на практике экспресс-метод проектирования БТС-2 — трубы политического значения в обход Белоруссии. В конце мая приняли правительственное решение о начале проектирования, а в конце августа уже утвердили проект! Экологи волнуются, что пострадают экосистемы на наземном участке БТС-2, и их тревоги необоснованными назвать трудно: «До сих не выполнены наши рекомендации на трассе БТС-1, а также по технологиям пересечения рек Карельского перешейка. В результате восстановительные процессы на трассе идут крайне медленно, а нарушения естественных, природных условий очень существенны», — констатирует главный специалист управления охраны окружающей среды ООО «Нефтегазгеодезия» Михаил Шилин. И если бы только здесь! У всех на слуху история с сахалинскими проектами, где просеки для прокладки трубопроводов оказывались в несколько раз шире заявленных в материалах ТЭО, труба наползала на особо охраняемые природные территории, нерестовые речки становились похожими на сточные канавы и т.д. Так что культура исполнения — вопрос отдельный.

А ВАС НЕ СПРАШИВАЮТ

Ясно, что воплощение больших проектов всегда влечет издержки, в первую очередь в экологической и социальной сферах. Однако отечественному бизнесу, который редко обходится без западных кредитов, конфликты с общественностью ни к чему. В совсем недавнем прошлом обойтись с минимальными потерями помогала процедура ОВОС. По мнению всех без исключения наших экспертов, это был наиболее цивилизованный способ решения конфликтов. Вступивший в силу новый Градостроительный кодекс эту составляющую фактически упразднил. Отныне граждан можно не спрашивать.

— Менять правила игры на ходу — это вообще фирменный стиль нашего государства. Размыв законодательства, эрозия правового поля начались, когда принялись поправлять Земельный и Лесной кодексы, когда из природоресурсного законодательства стали убирать экологические нормы и чохом менять все законы. Правила игры стали трансформироваться в худшую сторону — и для общества, и для бизнеса. Кончилось тем, что большую часть закона об экологической экспертизе отменили. Получился туман и мутная вода, — итожит законодательные новации последних лет президент Института эколого-правовых проблем « Экоюрис», кандидат юридических наук Вера Мищенко.

Но может быть, бизнесу это только на руку? Да как сказать… Проекты — как дети, чем они больше — тем серьезнее проблемы: необходимо привлекать инвесторов, финансовые организации других стран. И если инициатор деятельности неверно оценил социальные и экологические параметры, потеря партнеров гарантирована. Как же тогда строить? Впереди у нас Северный поток, Южный поток, Штокман. Высшая категория сложности!

— Отказ от накопленного опыта превентивного решения проблем без предоставления адекватной замены — это самая серьезная задача для инвесторов. Большие проекты оказались вне правил — без вины виноватыми, — исчерпывающе обобщает Светлана Голубева.

Одно утешает: многие компании успели усвоить, что работать, несмотря ни на что, лучше по правилам. Иначе — ни репутации, ни кредитов. Им-то зачем такая беда?

Елена СУББОТИНА, журналист

МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА

Конфликт государства и общества предопределен

Сергей ВАСИЛЬЕВ*, заместитель генерального директора ЗАО «Группа компаний ШАНЭКО»

Анализ реализации инфраструктурных проектов России, проведенный редакцией «МЭ», определенно указывает на то, что проблемы вокруг всякого крупного проекта есть и будут. Многие из этих проблем указаны экспертами, с которыми я согласен, но тема шире.

Существенно выделить общее: проблемы схожи, повторяются из раза в раз, и это не вопросы технического характера, даже не формальных отступлений от действующих правовых норм и правил. Чем масштабней проект, чем больше в нем часть государственного заказа, тем сложнее он разрешается или не разрешается в полном объеме вовсе.

Тот же проект ВСТО вызвал устойчивое неприятие в обществе, но не по техническим характеристикам, не по уровню обеспечения технической безопасности. Протест возник прежде всего по причине игнорирования сложившегося в обществе представления о ценности прибайкальской территории, о том, что для нее уместно, а что нет. Протест спровоцировало пренебрежение правом научной общественности, местного населения быть услышанными.

Проблемы, возникающие вокруг крупных проектов, носят общественный, социально-экологический характер, чему, очевидно нет разрешения в рамках действующего законодательства России. Исключительно по этой причине экспертная комиссия по ВСТО столь мучительно и противоречиво продиралась к общему решению, так его и не выработав.

Есть ли надежда, что ситуация изменится? Ответ на вопрос содержится в анализе потенциала существующей методологии и принципов российского экологического права, системы организации охраны окружающей среды. Способна ли она принять неоднократно обсуждаемые, требуемые для исключения конфликтов изменения? К сожалению, анализ содержания, а главное, тенденций проводимых изменений надежд не сулит.

Преамбула базового Федерального закона «Об охране окружающей среды» дает четкий ориентир: «закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды». Однако традиционно российская государственная политика имеет такие ориентиры и такой масштаб, в которых теряются частности, более всего интересующие население. Относительно потребительских характеристик среды действующее право концентрируется преимущественно на ее ресурсных свойствах или на обеспечении минимума безопасности.

Отмечу также, что действующее природоохранительное законодательство из всей совокупности объективно складывающихся отношений по поводу окружающей среды регламентирует отношения, «возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду». Иначе говоря, действующее законодательство не предусматривает регламентаций отношений между общественными группами, корпорациями по выработке собственно критериев оценки деятельности, по поводу интересующего их качества окружающей среды. Что и следует из указанного выше принципа преамбулы ФЗ «Об охране окружающей среды» о приоритете оценок государственных интересов.

Поскольку задачи государственной политики меняются у нас перманентно от команды к команде, вместе с ними перманентно меняются и законодательные положения. Общественное мнение более консервативно и законодательные изменения не всегда совпадают с общественными предпочтениями. Таким образом, конфликт интересов государственных структур, связанных с ним коммерческих групп и групп общественности оказывается предопределенным.

В последней правовой ревизии государственные регламентации хозяйственной деятельности сокращены до самого необходимого, до обеспечения технической безопасности. Другие интересующие общество стороны проектов просто выпали. Прежде всего исчезло то, что не имеет однозначных или исчерпывающих количественных показателей, которые в ранее действующей системе регламентаций исследовались и учитывались экспертными комиссиями ученых и специалистов. В итоге мы имеем то, что имеем.

Общий вывод: актуальность темы состоит не в наличии проблем вокруг проектов государственного масштаба, их приемлемого качества, а в отсутствии правовых условий разрешения этих проблем.

* C 1988 по 2000 г . возглавлял ГЭЭ Москомприроды, в составе рабочей группы занимался подготовкой закона об экологической экспертизе.