Управление Ростехнадзора по Калужской области

Феномен государственного органа (органа государства) или органа государственной власти: теоретико-правовой и конституционный аспекты. Часть четвертая

Полномочия государственных органов

Определению компетенции (полномочий) государственных органов посвящена значительная часть положений любой конституции, удостоверяющий его природу как основного закона государства. Однако конституционно установленными являются статусы только высших органов государства. Конечно, каждому из высших органов государства посвящена отдельная часть (раздел, глава) в структуре конституции, которым урегулированы порядок его формирования, определены полномочия и основные средства их реализации и т. д. Конституционная регламентация функционирования других государственных органов имеет общий характер. Не является исключением и Конституция Украины, которая практически предусматривает определенные подходы к определению государственного органа или органа государственной власти.

Согласно части второй ст. 19 органы государственной власти «обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины» (подчеркнуто мною - В. ИН.) - Из этого следует, что по смыслу положений Основного Закона полномочия органа государственной власти (государственного органа) должны быть определены конституционное и (или) законодательное.

Такой вывод, в частности относительно органов исполнительной власти, подтверждается частью второй ст. 120 Конституции Украины, согласно которой организация, полномочия и порядок деятельности Кабинета Министров Украины, других центральных и местных органов исполнительной власти определяются Конституцией и законами Украины. Вместе с тем в соотношении приведенных конституционных положений положению п. 10 ст. 116 Конституции Украины, которым предусмотрено определение функций Кабинета Министров Украины Конституцией и законами Украины, актами Президента Украины, возникает противоречие. Содержание этого противоречия в том, что функции правительства могут быть определены подзаконными актами (указами Президента Украины), а установление таким образом его полномочий недопустимо. Суть же соответствующего противоречия в том, что по принятым в управленческий науке подходами функции органа является более общим явлением, чем его полномочия, и реализуются они путем осуществления полномочий.

Полномочия государственных органов могут быть определены и подзаконными актами. Такая возможность объективно существует по смыслу ст. 92 Конституции Украины, согласно которой исключительно законами определяются организация и деятельность органов исполнительной власти (п. 12 части первой)- судоустройство, судопроизводство, статус судей, организация и деятельность прокуратуры, органов дознания и следствия, органов и учреждений исполнения наказаний (п. 14- организация и порядок деятельности Верховной Рады Украины и т. п. При любых условиях озаглавлена статья не содержит предположений о законодательном нормировании статуса всех государственных органов, статус которых конституционно не установлен. Поэтому понятие государственного органа можно воспринимать как шире, чем понятие органа государственной власти. Если статус государственного органа может быть определен подзаконными актами, конечно принятыми на основе так называемых статусных законов, то статус органа государственной власти определяется исключительно Конституцией и (или) законами Украины.

Тем самым органы государственной власти могут считаться разновидностью государственных органов, имеющий высокий уровень правового обеспечения статуса. И хотя такой подход является формальным и выглядит несколько искусственным, он отвечает содержанию Конституции Украины и реалиям государственной практики. Его искусственность значительной степени обусловлена самим термином «орган государственной власти», не имеющий содержательных особенностей по сравнению с термином «государственный орган» и, как было засвидетельствовано, укоренившийся в практике государственного властвования в советские времена. Интересно, что в одном из основных законов, принятых в других странах, чем так называемые социалистические и постсоветские, термин «орган государственной власти» не употребляется. Соответствующим целям служит термин «государственный орган» («орган»), хотя в конституционной практике обычно вообще избегают любой терминологии обобщенного характера, связанной с определением государственного механизма и его составляющих.

В Конституции Украины понятие органа государственной власти (государственного органа) последовательно отделяется от понятия органа местного самоуправления. Такое отделение обусловлено отражением в Основном Законе идей, характеризующих теорию естественного права общины (общества), известную еще с середины XIX в. По этой теории местное самоуправление является отдельным видом публичного властвования, отличным от государственного властвования. Однако в современных развитых странах соответствующие идеи, конечно, не дискутируются, хотя бы за их нереальности. В Украине принятие этих идей послужило ликвидации системы советов и одновременно вызвало определенные проблему «концептуального» характера. Одной из таких проблем является: куда отнести органы, определенные органами Автономной Республики Крым, - в органы государственной власти (государственных органов) или в органы местного самоуправления. Эту проблему выводят из Конституции Украины, ведь согласно прежде частью второй ст. 5 народ осуществляет власть, в частности, через органы государственной власти и органы местного самоуправления, и «органов власти территориальной автономии» или подобных в ней не предусмотрено. Если по принятой в большинстве государств политико-правовой идеологии признать «органы местного самоуправления» такими, осуществляющих государственное властвования (но в несколько отличных формах от «собственное» государственных органов), то упомянутая проблема не будет возникать. По своей природе властвования, осуществляемое во всех административно-территориальных наедине, включая территориальные автономии, в большинстве стран воспринимается как государственное властвования с определенными особенностями. К таким особенностям в первую очередь отнесено формирование части органов, функционирующих на уровне административно-территориальных единиц с «обычным» и автономным статусами, путем местных выборов. Верховную Раду Автономной Республики Крым, используя принятую у нас терминологию, можно характеризовать как представительный орган особого местного самоуправления, в пределах территориальной автономии осуществляет полномочия в сфере государственного властвования. Совет министров Автономной Республики Крым согласно должна восприниматься как исполнительный орган такого самоуправления. Одновременно, учитывая установленный порядок назначения и увольнения Председателя Совета министров Автономной Республики Крым (по согласованию с Президентом Украины и полномочия Президента Украины отменять акты Совета министров Автономной Республики Крым, этот орган надо признать реально сопряженным с системой органов исполнительной власти). Такой «двойной» статус Совета министров Автономной Республики Крым является отражением особого характера территориальной автономии как составной системы административно-территориального устройства Украины.